АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 17 января 2013 г. по делу № А68-6511/2012

Дата объявления резолютивной части решения: 17 января 2013 года
Дата изготовления решения в полном объеме 17 января 2013 года
Арбитражный суд Тульской области в составе: председательствующего судьи Н.И. Чубаровой, судей Е.В. Андреевой, Н.В. Петрухиной
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" (ОГРН 1027100688603, ИНН 7105018872) к Тульской городской Думе (ОГРН 1027100978960, ИНН 7107038105)
3-е лицо: администрация города Тулы (ОГРН 1037101133552, ИНН 7107030032)
при участии прокурора Тульской области
о признании недействующими в части Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 30.05.2012 г. № 46/938
при ведении протокола секретарем судебного заседания Давыдовой Л.С.
при участии в заседании представителей:
от общества с ограниченной ответственностью "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ": Пахомовой Ю.А., по доверенности от 09.01.2013 г.;
от Тульской городской Думы: Якубовской М.Е., по доверенности от 28.06.2012 г. № 20/д;
от 3-го лица: Паршутиной Н.В., по доверенности от 04.07.2012 г. № 33; Комарова С.В., по доверенности от 18.09.2012 г. № 76;
от прокурора Тульской области: Болтневой О.А., по доверенности от 03.08.2012 г. № 8/13в-12,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" (далее - ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ") области обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением, в котором просило признать недействующими пункты 2.8.2, 2.8.3, 8.6.5, абзац 3 пункта 8.1.4, абзац 1 пункта 8.2.2, 8.2.12, абзацы 1, 3 и 4 пункта 8.2.17.1, пункты 8.2.17.7, 8.2.17.11, 8.2.17.12, 8.3.6.1, 8.3.6.2, 8.3.6.4, 8.3.6.6 Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 30.05.2012 года № 46/938 "О правилах благоустройства территории муниципального образования город Тула", опубликованных в общественно-политической региональной газете "Тула" 05 июня 2012 г. (№ 40 (1158)).
Уточнив заявленные требования, ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" исключило из числа оспариваемых пункт 8.2.17.7 Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула.
Впоследствии ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" в ходе судебного разбирательства уточняло свои требования (оспаривая указанные пункты в определенной части и уточняя абзацы) и в окончательном виде сформулировало их в заявлении от 11.12.2012 года.
В заявлении от 11.12.2012 года ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" просит признать недействующими пункты 2.8.2., 2.8.3, 8.6.5, абзац 4 пункта 8.1.4, абзац 1 пункта 8.2.2, пункт 8.2.12, пункт 8.2.17 применительно к абзацу 2, 4, 5 пункта 8.2.17.1, к пункту 8.2.17.11 и к пункту 8.2.17.12, абзацы 2, 4, 5 пункта 8.2.17.1, пункты 8.2.17.11, 8.2.17.12, 8.3.6.1, 8.3,6.2, 8.3.6.4, 8.3.6.6 Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 30.05.2012 г. № 46/938 "О правилах благоустройства территории муниципального образования город Тула", опубликованных в общественно-политической региональной газете "Тула" 05 июня 2012 года (№ 40 (1158) в той части, в которой они противоречат законодательным актом, имеющим большую юридическую силу, а также нарушают права ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ".
Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрации города Тулы.
В дело вступил прокурор Тульской области, интересы которого представляет сотрудник прокуратуры г. Тулы.
Из материалов дела следует, что 30.05.2012 года Тульской городской Думой принято решение № 46/938 "О правилах благоустройства территории муниципального образования город Тула", которым утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования город Тулы (далее - Правила).
Решение Тульской городской Думы опубликовано в газете "Тула" 05.06.2012 года (№ 40 (1158), размещено на официальных сайтах Тульской городской Думы и администрации города Тулы в сети Интернет.
Оспариваемые пункты Правил устанавливают:
2.8.2. Вывеска должна содержать информацию, раскрывающую профиль предприятия (без использования перечня товаров или услуг) и его наименование. Допускается размещать на вывеске зарегистрированный в установленном порядке товарный знак предприятия.
В случае размещения на вывеске дополнительной информации о товарах, услугах и другой информации она является рекламой и регулируется утвержденным порядком распространения наружной рекламы в муниципальном образовании город Тула.
2.8.3. Вывеска должна располагаться на фасаде здания в пределах 10 м от входа в помещение или в пределах помещения, занимаемого предприятием, и информировать потребителя о местонахождении предприятия, указывать место входа в него.
Вывеска не должна располагаться выше второго этажа здания. Площадь вывески не должна превышать 3 кв. м.
Абзац 4 пункта 8.1.4. Благоустройство городской территории обеспечивается физическими и юридическими лицами, осуществляющими благоустройство территорий, находящихся у них в собственности (аренде), и прилегающих к ним территорий, если иное не предусмотрено законом или договором.
Абзац 1 пункта 8.2.2. Физические и юридические лица обязаны обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином праве земельных участков и прилегающих территорий в соответствии с действующим законодательством и в порядке, предусмотренном разделом 8 настоящих Правил.
8.2.12. Содержание и уборку скверов, парков, зеленых насаждений, земельных участков на прилегающих территориях обязаны производить собственники, арендаторы (правообладатели) самостоятельно или по договорам со специализированными организациями.
8.2.17. Ответственность за организацию и производство уборочных работ в соответствии с настоящими Правилами возлагается:
8.2.17.1. По тротуарам, пешеходным зонам:
Абзац 2 - расположенным вдоль улиц и проездов или отделенных от проезжей части газоном и не имеющим непосредственных выходов из подъездов жилых зданий, а также прилегающим к ограждениям набережных - на собственников, арендаторов (правообладателей), организации, обслуживающие данные объекты).
Абзац 4 - отделенным от проезжей части улиц и проездов газоном и имеющим непосредственные выходы из подъездов зданий, строений, сооружений, а также дворовым территориям, въездам во дворы, пешеходным дорожкам, расположенным на территории домовладений, на собственников, арендаторов (правообладателей), соответствующих зданий, строений, сооружений и на уполномоченные собственниками помещений в МКД организации, осуществляющие управление соответствующими многоквартирными домами, строениями.
Абзац 5 - от здания до проезжей части дороги, включая газон и 0,5 м от бортового камня в границах помещений, расположенных на первых и (или) цокольных этажах в жилых домах, зданиях, имеющих отдельный выход на тротуары - на собственников, арендаторов (правообладателей), осуществляющих хозяйственную и иную деятельность.
8.2.17.11. За уборку и вывоз бытового мусора, снега с территорий автостоянок, притротуарных парковок, гаражей и т.п. - на собственников, арендаторов (правообладателей), и (или) организации, эксплуатирующие данные объекты.
8.2.17.12. За уборку и содержание территорий организаций и иных хозяйствующих субъектов, а также прилегающей к ним десятиметровой зоны (от границ участков, ограждений, зданий), подъездов к ним - на собственников, арендаторов (правообладателей).
8.3.6.1. Физические и юридические лица обязаны осуществлять мойку и полив тротуаров и дворовых территорий, зеленых насаждений, принадлежащих им на праве собственности или каком-либо ином праве, а также территорий, прилегающих к объектам, находящимся в их собственности или пользовании.
8.3.6.2. В период листопадов организации и иные хозяйствующие субъекты, ответственные за уборку закрепленных и прилегающих территорий, производят сгребание опавшей листвы на газонах вдоль улиц и магистралей, дворовых территориях с последующим его вывозом на свалку в течение 24 часов.
8.3.6.4. Мойка и полив тротуаров и дворовых территорий, зеленых насаждений производится силами организаций, уполномоченных органом местного самоуправления, а также уполномоченными собственниками помещений в МКД организациями.
8.3.6.6. Граждане и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности обязаны ежегодно в апреле проводить генеральную очистку всей закрепленной и прилегающей территории.
8.6.5. Размещение вывесок на зданиях, строениях и сооружениях подлежит обязательному согласованию с органом местного самоуправления.
ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" просит признать недействующими оспариваемые пункты и абзацы Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 30.05.2012 г. № 46/938, по следующим основаниям, изложенным в заявлении и дополнениях к нему.
Пункты 2.8.2, 2.8.3, 8.6.5 Правил, значительно ограничивающие перечень допустимой у отражению на вывеске информации, содержащие запрет на указание перечня товаров в качестве раскрытия (обозначения) профиля деятельности предприятия, ограничивающие места размещения вывесок и их размеры, приняты с превышением полномочий, и нарушают права ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" на исключительное коммерческое обозначение, гарантированное статьей 1539 Гражданского кодекса Российской Федерации, ограничивают свободу осуществления предпринимательской деятельности и создают административные барьеры для ее осуществления.
ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" в соответствии со статьями 1538 и 1539 Гражданского кодекса Российской Федерации имеет право на отображение на вывеске своего коммерческого обозначения, общеизвестного в пределах территории Тульской области и ряда иных областей, выполненного в графическом виде.
В силу гарантированной статьями 1, 34 Конституции Российской Федерации свободы предпринимательской деятельности, а также в силу Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 года № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" недопустимо создание административных барьеров для осуществления такой деятельности. При этом в качестве административных барьеров, по мнению ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ", могут являться как установление органами власти ограничений прав хозяйствующих субъектов путем установления обязанностей, правил, условий, не предусмотренных действующим законодательством, так и принятие правовых актов с превышением полномочий.
Помимо изложенного, ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" считает, что требование Правил благоустройства, обязывающее в обязательном порядке согласовывать размещение вывесок на зданиях, строениях, сооружениях, является не только излишним, но и коррупционным фактором, что недопустимо в силу законодательных норм Российской Федерации (Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции").
Пункт 2.8.2 (абзац 2) Правил, по мнению общества, является превышением Тульской городской Думой своих полномочий, поскольку, по своей сути, устанавливает понятие "реклама" и содержит ссылку на ее регулирование нормативным правовым органа местного самоуправления муниципального образования, что противоречит Федеральному закону от 13.03.2006 № 38-ФЗ "О рекламе", поскольку в силу его положений (статьи 3 и 4) понятие "реклама" и регулирование отношений, возникающих в процессе производства, размещения и распространения рекламы находится исключительно в ведении Федерального законодательства.
Заявитель не согласен с возложением обязанностей по уборке прилегающей территории, установленных в абзаце 3 пункта 8.1.4, абзаце 1 пункта 8.2.2, 8.2.12, абзаце 1, 3 и 4 пункта 8.2.17.1, пунктах 8.2.17.11, 8.2.17.12, 8.3.6.1, 8.3.6.4 Правил.
Согласно указанным пунктам на юридических лиц, в частности, на ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ", возлагается обязанность по уборке как принадлежащих им на праве собственности или праве земельных участков, так и прилегающих территорий (пункт 8.2.2).
Также возлагается и ответственность за организацию и производство уборочных работ по тротуарам, пешеходным зонам пункт (8.2.17.1); за уборку и вывоз бытового снега с территорий автостоянок, притротуарных парковок, гаражей и т.п. (п. 8.2.17.11); за содержание территорий организаций и иных хозяйствующих субъектов, а также прилегающей к ним десятиметровой зоны (от границ участков, ограждений, зданий), подъездов к ним (пункт 8.2.17.12).
Данное не соответствует статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей, что собственник несет бремя содержания принадлежащего имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, случаи несения бремени содержания имущества лицом, которое не является собственником, могут быть установлены лишь федеральными законами.
Из положений статей 7, 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) следует, что по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным нормативным правовым актам.
Указанные нормы также определяют цели и задачи, компетенцию местного самоуправления и полномочия его органов. К задачам органов местного самоуправления, в том числе, отнесена обязанность по надлежащему содержанию мест общего пользования, прилегающих к местам осуществления предпринимательской деятельности.
Полномочий по установлению для организаций, не являющихся органами муниципальной власти и не находящихся в муниципальной собственности, обязанности по уборке, содержанию и ремонту имущества, не принадлежащего данным организациям, органам местного самоуправления действующим законодательством не представлено.
Возложение на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание стационарных объектов, обязанностей по содержанию территории, прилегающей к их имуществу, не находящейся в собственности, во владении, в пользовании, может быть осуществлено либо на основании Федерального закона с указанием размера данной территории либо на основании договора.
Заявитель, кроме того пояснил, что его права, как арендатора имущества, нарушаются еще и тем, что часть оспариваемых пунктов Правил возлагают на арендаторов безусловную обязанность и ответственность по благоустройству, содержанию, уборке арендуемой территории, в то время, как в силу статьи 616 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор обязан поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на содержание имущества, если иное не установлено законом или договором аренды. Таким образом, по договоренности сторон нести расходы на содержание имущества может и арендодатель (что имеет место в случае с заявителем).
В отношении возложения обязанности по мойки и поливу тротуаров, зеленых насаждений силами организаций, уполномоченными собственниками помещений в МКД организациями, ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" указывает, что расшифровка аббревиатуры МКД в Правилах отсутствует; если следовать пояснениям органа, принявшего нормативный акт, МКД означает - многоквартирный дом.
ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" имеет нежилые помещения в многоквартирных домах. С учетом положений пункта 1 статьи 39, пункта 1 статьи 36, статьи 154, пункта 1 статьи 158 Жилищного кодекса Российской Федерации уполномоченными собственниками помещений в МКД организациями могут являться: управляющая компания, товарищество собственников жилья, жилищный кооператив или иной специализированный кооператив, которые осуществляют управление многоквартирным домом за счет внесения платы собственниками помещений этого многоквартирного дома. Таким образом, пункт 8.3.6.4 Правил возлагает обязанность по мойке и поливу тротуаров, зеленых насаждений на собственников помещений, расположенных в многоквартирном доме, которые в свою очередь могут исполнять эти обязанности самостоятельно, либо возложить их исполнение за определенную плату на уполномоченную ими организацию.
Тульская городская Дума заявленные требования не признала по основаниям, изложенным в отзыве на заявление и дополнениях к нему.
Орган, принявший оспариваемый нормативный акт, ссылается на следующие нормы и обстоятельства. Правила благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденные решением Тульской городской Думы от 30.05.2012 г. № 46/938 "О правилах благоустройства территории муниципального образования город Тула", приняты в соответствии с Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым были внесены изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Положения пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ реализованы, в частности, в оспариваемых заявителем пунктах 2.8.2, 2.8.3, 8.6.5 Правил.
Нормы пункта 2.8.2 Правил приняты во исполнение требований статьи 9 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 "О защите прав потребителей". В указанной статье содержится перечень информации, которая должна быть размещена на вывеске.
Названный перечень расширительному толкованию не подлежит. Оспариваемый заявителем пункт 2.8.2 Правил не содержит запрета на размещение на вывеске указанной в законе информации, следовательно, не противоречит ему.
Указание на вывеске информации о товарах и услугах в силу положений действующего законодательства (Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ "О рекламе") является рекламой, поскольку указанные действия направлены на привлечение внимания к товару или услуге, формирование или поддержание интереса к ним и их продвижение на рынке. Абзац второй пункта 2.8.2 Правил также основан на положениях действующего законодательства и не противоречит ему.
Изложенные в пункте 2.8.3 Правил требования относительно места расположения вывески, указании места входа в него, высоты ее расположения и площади не устанавливают каких-либо ограничений или запретов для хозяйствующих субъектов, и соответствуют Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ, которым прямо определена обязанность установления органами местного самоуправления требований к внешнему виду фасадов зданий и сооружений, требований по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены.
Пункт 8.6.5 Правил, устанавливающий требования по обязательному согласованию с органами местного самоуправления размещения на территории муниципального образования город Тула вывесок, является прямой реализацией норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Правила благоустройства территории муниципального образования город Тула разработаны, в том числе, на основании Методических рекомендаций по разработке норм и правил благоустройства территорий муниципальных образований, утвержденных Приказом Минрегиона РФ от 27.12.2011 № 613.
В оспариваемом абзаце 3 пункта 8.1.4 Правил содержится условие - "если иное не предусмотрено законом или договором".
В силу положений статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, а условия договора определяются по усмотрению сторон, в связи с чем действием указанного пункта не усматривается нарушение прав и интересов заявителя.
Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ правила благоустройства территории городского округа должны устанавливать, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.
Указанные требования Федерального закона реализованы, в том числе, в оспариваемом заявителем абзаце 1 пункта 8.2.2 Правил, а также в пунктах 8.2.12, 8.2.17.1, 8.2.17.12.
Заявитель, являясь хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность, не обосновал и не представил доказательств того, каким образом нарушаются его права и интересы пунктом 8.2.17.11 при возложении ответственности за уборку и вывоз бытового мусора, снега на собственников, арендаторов (правообладателей) и (или) организации, эксплуатирующие территории автостоянок, притротуарных парковок, гаражей и т.п. Факт использования в целях осуществления своей деятельности указанных объектов заявителем не подтвержден.
Установление в пункте 8.3.6.1 Правил для физических и юридических лиц обязанности по осуществлению мойки и полива тротуаров и дворовых территорий, зеленых насаждений, принадлежащих им на праве собственности или каком-либо ином праве, интересы заявителя в экономической сфере деятельности не затрагивает. Заявителем не представлено доказательств того, что вышеуказанные объекты (тротуары и дворовые территории, зеленые насаждения) находятся у него в собственности либо на ином праве.
Положение пункта 8.3.6.1 Правил в части мойки и полива территорий, прилегающих к объектам, находящимся в их собственности или пользовании, является прямой реализацией требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, в силу которых правила благоустройства территории городского округа должны устанавливать, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены.
Пункт 8.3.6.2 Правил также является прямой реализацией требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Тульская городская Дума считает, что пунктом 8.3.6.4 Правил (предусматривающим, что мойка и полив тротуаров и дворовых территорий, зеленых насаждений производится силами организаций, уполномоченных органом местного самоуправления, а также уполномоченными собственниками помещений в МКД организациями) права заявителя не нарушаются.
Действие оспариваемого им пункта распространяется исключительно на двух субъектов: организации, уполномоченные органом местного самоуправления на производство вышеуказанных работ, а также организации, уполномоченные на производство таких работ собственниками помещений в МКД.
Пункт 8.3.6.6 Правил, устанавливающий обязанность граждан и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности ежегодно в апреле проводить генеральную очистку всей закрепленной и прилегающей территории, соответствует закону, поскольку установление периодичности выполнения работ на прилегающих к зданиям территориях в рамках утверждаемых Правил благоустройства находится в исключительной компетенции органов местного самоуправления.
Администрация города Тулы считает заявленные требования ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" необоснованными и не подлежащими удовлетворению по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.
Третье лицо полагает, что оспариваемым пунктом 2.8.2 не нарушаются права заявителя, поскольку он вправе разместить на вывеске свое фирменное наименование - ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ".
Пункты 2.8.2, 2.8.3 Правил не противоречат положениям Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ "О рекламе", предметом регулирования которого не являются средства наружной информации, не устанавливают дополнительных требований, разработаны в соответствии с правовыми нормами Закона "О защите прав потребителей" с учетом разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 4 письма от 16.03.2006 г. № АК/3512, и правовой позиции Федеральной антимонопольной службы. Доказательств нарушения прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности заявитель не представил.
Размещение и согласование средств наружной информации (пункт 8.6.5 Правил) является благоустройством территории городского округа, то есть предметом местного значения, разрешение которого Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, Уставом муниципального образования город Тула отнесено к компетенции органом местного самоуправления.
Из анализа положений раздела 8 Правил (возлагающих обязанности физических и юридических лиц по обеспечению благоустройства территорий, находящихся у них в собственности, аренде и прилегающих к ним территорий, обеспечению своевременной очистке и уборке территорий, установлению ответственности за организацию и производство уборочных работ), следует, что словосочетание ответственность за организацию и производство уборочных работ применительно к пункту 8.7.17 означает ответственность за соблюдение чистоты и поддержания порядка на закрепленной и прилегающей территории посредством организации и производства уборочных работ.
Согласно части 2 статьи 21 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам. В соответствии со статьей 11 названного закона индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц.
Пунктом 4.3 Санитарных правил содержания территорий населенных мест, утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР, 05.08.1988 г. № 4690-88 (СанПиН 42-128-4690-88), и действующих в настоящее время, уборка прилегающих территорий возложена на предприятия торговли.
Прокурор Тульской области, полагая, что заявленные ООО "Орхидея Парфюм" требования подлежат частичному удовлетворению, указал, что 03.02.2012 года прокуратурой города Тулы в Тульскую городскую Думы был принесен протест на пункты 2.2.1.4, 2.2.9, 2.2.10 Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Тулы, утвержденных решением Тульской городской Думы от 28.06.2006 № 15/260.
Положения указанных пунктов Правил в той мере, в какой они возлагают обязанности по санитарной уборке и содержанию имущества, в том числе прилегающих и придомовых территорий, на лиц, не являющихся собственником этого имущества, без указания на возможность закрепления такой обязанности путем заключения договора или соглашения по благоустройству прилегающей территории в пределах границ, определенных данным договором (соглашением), нарушают права и законные организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку предусматривают основания для возложения на юридический лиц независимо от организационно-правовой формы, граждан и индивидуальных предпринимателей обязанностей по уборке прилегающих и придомовых территорий, собственниками которых они не являются.
Прокурор Тульской области поддерживает позицию заявителя по всем оспариваемым пунктам, кроме пункта 8.6.5 Правил.
По мнению прокуратуры, пункт 8.6.5 Правил, согласно которому размещение вывесок на зданиях, строениях и сооружениях подлежит обязательному согласованию с органом местного самоуправления, и запрещено размещение вывесок без согласования, соответствует действующему законодательству, так как согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относится, среди прочих, установление требований по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений.
Выслушав представителей сторон, оценив представленные доказательства, арбитражный суд находит подлежащими удовлетворению частично. В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления могут быть оспорены в арбитражном суде в соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающиеся, в частности, дополнения перечня вопросов местного значения городского округа обязанностью органов местного самоуправления по принятию правил благоустройства территории. Указанные изменения вступили в силу с 01.01.2012 года.
Частью 5 статьи 9 Федерального закона от 30.11.2011 № 361-ФЗ органам местного самоуправления предписано в течение пяти месяцев со дня вступления в силу указанного Федерального закона принять либо привести в соответствие нормативные правовые акты, касающиеся благоустройства территорий.
Пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в редакции Федерального закона от 30.11.2011 № 361-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относит: утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.
Частью 2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусмотрено право органов местного самоуправления поселений и органов местного самоуправления городских округов в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения, в частности, вопросов местного значения городских округов, предусмотренных пунктом 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона.
Правила благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденные решением Тульской городской Думы от 30.05.2012 г. № 46/938 "О правилах благоустройства территории муниципального образования город Тула", представляют собой нормативный правовой акт.
Оспариваемый пункт 2.8.2 Правил определяет содержание вывески предприятия и указывает, что в случае размещения на вывеске дополнительной информации о товарах, услугах и другой информации она является рекламой и регулируется утвержденным порядком распространения наружной рекламы в муниципальном образовании город Тула.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, иные правовые нормативные акты не наделяют органы местного самоуправления давать определение понятию "вывеска" и определять ее содержание.
Пунктом 1 статьи 9 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 "О защите прав потребителей" установлено, что изготовитель (исполнитель, продавец) обязан довести до сведения потребителя фирменное наименование (наименование) своей организации, место ее нахождения (адрес) и режим ее работы. Продавец (исполнитель) размещает указанную информацию на вывеске.
В силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ "О рекламе" настоящий Федеральный закон применяется к отношениям в сфере рекламы.
В соответствии со статьей 3 названного закона под рекламой понимается информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.
Согласно подпункту 5 пункта 2 этой статьи настоящий Федеральный закон не распространяется на вывески и указатели, не содержащие сведений рекламного характера.
По смыслу статьи 2 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ "О рекламе" под таковой понимаются сведения, распространяемые исключительно для формирования и поддержания интереса к юридическому или физическому лицу, его товарам, идеям и начинаниям.
Статья 9 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 "О защите прав потребителей" определяет содержание информации, доведение которой обязательно до сведения потребителя на вывеске, и не требует от юридического лица размещать на вывеске информацию о реализуемых товарах, ценах и тому подобном.
Но при этом в указанной статье не содержится запрета на доведение в вывеске иной информации, которая не подпадает под понятие рекламы.
Кроме того, в частности, из подпункта 4 пункта 2 статьи 1438 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что исключительное право на товарный знак может быть осуществлено для индивидуализации товаров, работ или услуг, в отношении которых товарный знак зарегистрирован, в частности путем размещения товарного знака на вывесках.
Согласно пункту 18 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 25.12.1998 № 37 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о рекламе" размещение уличной вывески (таблички) с наименованием юридического лица как указателя его местонахождения или обозначения места входа в занимаемое помещение, здание или на территорию является общераспространенной практикой и соответствует сложившимся на территории России обычаям делового оборота.
Определяя в оспариваемом пункте 2.8.2 Правил содержание вывески предприятия, орган местного самоуправления не указал, в частности, о ее необходимом реквизите - режиме работы организации.
По смыслу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ органы местного самоуправления не наделены полномочиями издавать нормативные правовые акты, регулирующие гражданско-правовые отношения, и не вправе издавать нормативные правовые акты в целях конкретизации информации, которую обязаны размещать субъекты предпринимательской деятельности на вывеске.
Абзац первый пункта 2.8.2 Правил принят Тульской городской Думой с превышением полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Статьей 4 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ "О рекламе" определено, что законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Таким образом, отношения, возникающие в процессе размещения и распространения рекламы, регулируются федеральными нормативными правовыми актами.
В связи с этим оспариваемый заявителем абзац второй пункта 2.8.2 Правил, определяющий, что в случае размещения на вывеске дополнительной информации о товарах, услугах и другой информации она является рекламой, и регулируется утвержденным порядком распространения наружной рекламы в муниципальном образовании город Тула, также принят Тульской городской Думой с превышением полномочий.
Пункт 2.8.3 Правил определяет, что вывеска должна располагаться на фасаде здания в пределах 10 м от входа в помещение или в пределах помещения, занимаемого предприятием, и информировать потребителя о местонахождении предприятия, указывать место входа в него. Вывеска не должна располагаться выше второго этажа здания. Площадь вывески не должна превышать 3 кв. м.
Тематически с указанным выше пунктом связан пункт 8.6.5 Правил, определяющий, что размещение вывесок на зданиях, строениях и сооружениях подлежит обязательному согласованию с органом местного самоуправления.
Необходимость такого согласования орган, принявший оспариваемый нормативный акт, связывает с положениями пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
В указанной норме в редакции Федерального закона от 30.11.2011 № 361-ФЗ предусмотрено, что правила благоустройства территории поселения, устанавливают, в том числе, требования к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений.
В то же время к числу вопросов местного значения городского округа, предусмотренных статьей 16 Федерального закона от 30.11.2011 № 131-ФЗ, иными нормами, не отнесены вопросы размещения вывесок, регулирование вопросов информационного оформления организаций и индивидуальных предпринимателей, установление процедур согласования вывесок, а также установление обязательных требований к внешнему виду, содержанию и месту размещения вывески.
Определенные законом полномочия органов местного самоуправления по установлению требований к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений не следует понимать как наделение указанных органов полномочиями по регламентированию размещения вывесок, не являющихся наружной рекламой (места и высоты их размещения, площади вывески), и необходимости обязательного согласования их размещения на зданиях, сооружениях.
Таким образом, действующим законодательством не предусмотрена необходимость обязательного согласования с органом местного самоуправления размещения на зданиях, строениях и сооружениях вывесок, в том понимании, которое придается вывеске в оспариваемом абзаце 1 пункта 2.8.2 Правил.
Пункт 2.8.1 Правил, относящийся к правилам размещения (установке) средств наружной рекламы (не являющейся вывеской), заявителем не оспаривается.
Федеральная антимонопольная служба в пункте 4 письма от 16.03.2006 г. № АК/3512 "О разграничении рекламы и иной информации" указала, что Закон "О защите прав потребителей" не содержит требований к количеству вывесок, размещение которых обязательно для юридического лица. Следовательно, при решении вопроса о размещении на здании обязательной для потребителей информации (вывеска) или рекламы, следует принимать во внимание ее целевое назначение и обстоятельства размещения такой информации на здании.
Так, по мнению ФАС России, отвечают целям обозначения места нахождения организации и должны признаваться в качестве обязательной информации вывески, размещенные рядом с каждым входом в здание или на каждом из фасадов здания, расположенного на пересечении нескольких улиц.
Однако если целевым назначением сведений о наименовании организации и виде ее деятельности не является информирование о месте нахождения организации (в том числе с учетом помещения, занимаемого организацией в здании), то такие сведения могут быть квалифицированы как реклама. При этом обстоятельства размещения таких сведений подлежат дополнительной оценке.
Кроме того, следует учитывать, что отдельными нормативными правовыми актами, в том числе отраслевыми, в различных сферах деятельности могут быть определены дополнительные требования к вывескам и местам их размещения.
В соответствии с пунктом 10 Правил продажи отдельных видов товаров, перечня товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичного товара, и перечня непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 г. № 55, продавец обязан довести до сведения покупателя фирменное наименование (наименование) своей организации, место ее нахождения (адрес) и режим работы, размещая указанную информацию на вывеске организации.
Указанная информация размещается в удобных для ознакомления покупателя местах.
В частности, в пункте 3 Приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 04.03.2003 г. № 80 "Об утверждении отраслевого стандарта "Правила отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях. Основные положения" установлено, что аптечная организация должна иметь вывеску с указанием вида организации (в соответствии с лицензией на фармацевтическую деятельность) на русском и национальном языках: "Аптека", "Аптечный пункт", "Аптечный киоск", "Аптечный магазин"; организационно-правовой формы и формы собственности; фирменного наименования организации; местонахождения (в соответствии с учредительными документами), а также режима работы организации, адресов и телефонов близлежащих и дежурных аптек.
Наименование вида аптечной организации должно быть выполнено шрифтом, размер которого позволяет четко в любое время суток различить надпись с расстояния не менее 25 метров. При размещении аптечной организации внутри здания вывеска должна находиться на наружной стене здания.
Аптечная организация, оказывающая лекарственную помощь в ночное время, должна иметь освещенную вывеску с информацией о работе в ночное время, с указанием часов работы.
При таких обстоятельствах оспариваемые пункты 2.8.3, 8.6.5 Правил благоустройства на территории муниципального образования город Тула не соответствуют Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 статьи 9 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 "О защите прав потребителей", незаконно возлагают на субъектов предпринимательской деятельности дополнительные обязанности, что является основанием для признания указанных пунктов Правил недействующими.
Остальные оспариваемые пункты Правил связаны с возложением на граждан, организаций, хозяйствующих субъектов обязанностей и ответственности по содержанию, благоустройству территорий, прилегающих территорий.
В силу пункта 1 статьи 2, части 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.
Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества лицами, не являющимися собственниками, могут быть установлены федеральными законами.
В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
Таким образом, из указанной нормы следует, что возложение бремени содержания имущества собственника на иное лицо возможно только при наличии федерального закона, который устанавливает исключение из общего правила, либо при наличии заключенного собственником с иным лицом договора, в котором предусматриваются условия несения бремени содержания имущества иным лицом (в том числе, площадь, размер расходов и иные).
В силу пункта 2 статьи 616 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор обязан поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на содержание имущества, если иное не установлено законом или договором аренды.
Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации установлены обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков.
Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
При этом, как следует из статьи 41 Земельного кодекса Российской Федерации, под лицами, не являющимися собственниками земельных участков, понимаются землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.
Как установлено пунктом 2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации, земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 настоящего Кодекса, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.
При этом статья 616 Гражданского кодекса Российской Федерации является универсальной по отношению ко всем видам аренды, в том числе по отношению к аренде земельных участков.
Таким образом, полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 30.11.2011 № 361-ФЗ, могут быть реализованы только с учетом норм, регулирующих правоотношения собственности и иных вещных прав.
Действующим законодательством не представлено органам местного самоуправления полномочий по установлению для организаций, не находящихся в муниципальной собственности, обязанности по уборке, содержанию и ремонту имущества, не принадлежащего данным организациям.
Правила благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденные решением Тульской городской Думы от 30.05.2012 г. № 46/938 "О правилах благоустройства территории муниципального образования город Тула", как следует из их преамбулы, разработаны, в частности, в соответствии с Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 г. № 613 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований".
В абзаце 2 пункта 8.2.15 Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований рекомендовано уборку и очистку остановок, на которых расположены некапитальные объекты торговли, осуществлять владельцам некапитальных объектов торговли в границах прилегающих территорий, если иное не установлено договорами аренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, пожизненного наследуемого владения.
Границу прилегающих территорий рекомендуется определять:
- на улицах с двухсторонней застройкой по длине занимаемого участка, по ширине - до оси проезжей части улицы;
- на улицах с односторонней застройкой по длине занимаемого участка, а по ширине - на всю ширину улицы, включая противоположный тротуар и 10 метров за тротуаром;
- на дорогах, подходах и подъездных путях к промышленным организациям, а также к жилым микрорайонам, карьерам, гаражам, складам и земельным участкам - по всей длине дороги, включая 10-метровую зеленую зону;
- на строительных площадках - территория не менее 15 метров от ограждения стройки по всему периметру;
- для некапитальных объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения - в радиусе не менее 10 метров.
Указанные Методические рекомендации определяют:
пункт 8.2.1 раздела 8.2 "Уборка территории" - физических и юридических лиц, независимо от их организационно-правовых форм, следует обязывать обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий в соответствии с действующим законодательством, разделом 8 настоящих Методических рекомендаций и порядком сбора, вывоза и утилизации отходов производства и потребления, утверждаемых органом местного самоуправления.
Организация уборки иных территорий осуществляется органами местного самоуправления по соглашению со специализированной организацией в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете муниципального образования;
пункт 8.2.19 - содержание и уборку садов, скверов, парков, зеленых насаждений, находящихся в собственности организаций, собственников помещений либо на прилегающих территориях, рекомендуется производить силами и средствами этих организаций, собственников помещений самостоятельно или по договорам со специализированными организациями под контролем органов местного самоуправления;
пункт 8.6.2 - физическим и юридическим лицам, в собственности или в пользовании которых находятся земельные участки, рекомендуется обеспечивать содержание и сохранность зеленых насаждений, находящихся на этих участках, а также на прилегающих территориях.
Санитарные правила содержания территорий населенных мест, утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР, заместителем Министра здравоохранения СССР 05.08.1988 г. № 4690-88 (СанПиН 42-128-4690-88), в пункте 4.3 раздела 4, определяют, что устройство на улицах палаток, ларьков, лотков для продажи фруктов и овощей должно быть согласовано с санитарно-эпидемиологическими станциями; уборку территорий, прилегающих к торговым павильонам в радиусе 5 м, осуществляют предприятия торговли.
Вместе с тем, названные санитарные правила возлагают обязанность по уборке указанной прилегающей территории в случае уличной торговли, в нестационарных торговых помещениях.
Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденные Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 г. № 613, устанавливая общие параметры и рекомендуемое минимальное сочетание элементов благоустройства для создания безопасной, удобной и привлекательной среды территорий муниципальных образований, не могут создавать новых дополнительных норм (являясь рекомендациями), направленных на увеличение объема правомочий и обязанностей организаций и граждан по отношению к объектам (земельным участкам, территориям, зеленым насаждениям и другим), не находящимся в их собственности.
В соответствии с частью 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Понятие прилегающей территории законодательством не определено, что допускает возможность неограниченного усмотрения в применении указанных норм. Неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей.
В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (пункт 25) указано о необходимости выяснения при проверке содержания оспариваемого акта или его части, является ли оно определенным.
Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
В равной мере изложенное можно отнести к оспариваемым нормативным актам, рассматриваемым в арбитражный судах.
Оспариваемый абзац 4 (с учетом абзаца 1) пункта 8.1.4 Правил благоустройства территории муниципального образования города Тула изложен следующим образом:
"Благоустройство городской территории обеспечивается: физическими и юридическими лицами, осуществляющими благоустройство территорий, находящихся у них в собственности (аренде), и прилегающих к ним территорий, если иное не предусмотрено законом или договором".
В контексте с абзацами 1 и 2 пункта 8.1.4 Правил благоустройство городской территории обеспечивается физическими и юридическими лицами наряду с лицами, указанными в абзацах 1 и 2 пункта 8.1.4.
Напротив, как следует из статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено законом или договором, бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, следовательно, возложение на физических и юридических лиц бремени по благоустройству прилегающих территорий, собственниками и арендаторами которых они не являются, без заключения соответствующего договора, не соответствует статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Орган, принявший оспариваемый нормативный акт, не назвал закон, который прямо бы предусматривал в этом случае обязанность лица, не являющегося собственником, нести бремя содержания (благоустройства) прилегающих территорий.
В отношении благоустройства территорий, находящихся у физических и юридических лиц в аренде, следует учитывать, что в силу пункта 2 статьи 616 Гражданского кодекса Российской Федерации физические и юридические лица, осуществляют благоустройство территорий, находящихся у них в аренде, если иное не предусмотрено законом или договором аренды. Таким образом, по договоренности сторон расходы на содержание арендуемого имущества может нести арендодатель. В абзаце 4 пункта 8.1.4 имеется отсылка - "если иное не предусмотрено законом или договором". При таких обстоятельствах указанная норма не предполагает безусловного возложения обязанности по благоустройству территорий, находящихся у них в аренде, на арендатора.
Оспариваемый абзац 4 (с учетом абзаца 1) пункта 8.1.4 Правил не соответствует статьям 210, 616 Гражданского кодекса Российской Федерации, в части обеспечения физическими и юридическими лицами благоустройства и прилегающих территорий, что влечет признание его недействующим в этой части.
Абзац 1 пункта 8.2.2 определяет, что физические и юридические лица обязаны обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином праве земельных участков и прилегающих территорий в соответствии с действующим законодательством и в порядке, предусмотренном разделом 8 настоящих Правил.
Отсылка в пункте 8.2.2 к действующему законодательству применительно к возложению обязанности по очистке и уборке прилегающих территорий не обеспечивает полного соблюдения прав лиц, не являющихся собственниками прилегающих территорий, поскольку, как следует из последующих оспариваемых пунктов, такая обязанность устанавливается без заключения соответствующего договора.
Указанный пункт не соответствует статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации в части возложения на физических и юридических лиц обязанности по обеспечению своевременной и качественной очистки и уборки принадлежащих им на ином праве земельных участков, прилегающих территорий в порядке, предусмотренном разделом 8 настоящих Правил.
В пункте 8.2.12 Правил установлено, что содержание и уборку скверов, парков, зеленых насаждений, земельных участков на прилегающих территориях обязаны производить собственники, арендаторы (правообладатели) самостоятельно или по договорам со специализированными организациями.
Содержание указанного пункта не позволяет однозначно уяснить его смысл: содержание и уборку скверов, парков, зеленых насаждений, земельных участков на прилегающих территориях обязаны производить собственники, арендаторы (правообладатели) этих объектов или же собственники арендаторы (правообладатели) участков, к чьим участкам прилегают скверы, парки, зеленые насаждения.
Изложение пункта Правил в имеющейся редакции может повлечь неоднозначное его толкование и применение.
Постановлением Тульской городской Думы от 26.05.1994 № 6/119 утверждено Положение о порядке подготовки и принятия нормативных правовых актов области, пункт 7 раздела 2 которого устанавливает, что структура проекта нормативного правового акта должна обеспечить единообразное понимание и применение будущего акта.
В силу пункта 8 названного Положения, нормативный правовой акт, как целостный, структурный, единый документ, должен отвечать определенным требованиям, в том числе точности, определенности формулировок, однозначности и единообразия терминов.
Требования указанного положения не соблюдены.
Пункт 8.2.12 Правил не содержит отсылки к договору, закону, определяющему иное, нежели в статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации распределение бремени расходов по содержанию имущества собственника. Указанный пункт не соответствует статьям 210, 616 Гражданского кодекса Российской Федерации в части возложения обязанности по содержанию и уборке скверов, парков, зеленых насаждений, земельных участков на прилегающих территориях на собственников, арендаторов (правообладателей) участков, к чьим участкам прилегают указанные территории (если такое прочтение пункта имел в виду орган, принявший оспариваемый нормативный акт).
При таких обстоятельствах пункт 8.2.12 Правил признается полностью недействующим.
Абзац 2 пункта 8.2.17.1 (с учетом пункта 8.2.17 и абзаца 1 пункта 8.2.17.1) Правил возлагает ответственность за организацию и производство уборочных работ в соответствии с настоящими Правилами: по тротуарам, пешеходным зонам:
- расположенным вдоль улиц и проездов или отделенных от проезжей части газоном и не имеющим непосредственных выходов из подъездов жилых зданий, а также прилегающим к ограждениям набережных - на собственников, арендаторов (правообладателей), организации, обслуживающие данные объекты.
В силу пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Указанный абзац Правил изложен таким образом, что не позволяет однозначно уяснить его смысл и определить - на собственников, арендаторов (правообладателей) каких объектов возлагается ответственность за организацию и производство уборочных работ:
на собственников, арендаторов (правообладателей) тротуаров, пешеходных зон, расположенных вдоль улиц и проездов или отделенных от проезжей части газоном и не имеющих непосредственных выходов из подъездов жилых зданий, а также прилегающих к ограждениям набережных,
или же на собственников, арендаторов (правообладателей) жилых зданий.
Изложение пункта Правил в имеющейся редакции может повлечь неоднозначное его толкование и применение.
Указанный абзац Правил, возлагающий ответственность за организацию и производство уборочных работ на указанных территориях на собственников, арендаторов (правообладателей) жилых зданий (если такой смысл вкладывал орган, принявший нормативный акт) без заключения соответствующего договора о распределении бремени расходов, не соответствует статьям 210, 616 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Абзац 2 пункта 8.2.17.1 (с учетом пункта 8.2.17 и абзаца 1 пункта 8.2.17.1) не соответствует закону, иным правовым нормативным актам, и признается полностью недействующим полностью.
Абзац 4 пункта 8.2.17.1 (с учетом пункта 8.2.17), возлагает ответственность за организацию и производство уборочных работ в соответствии с настоящими Правилами: по тротуарам, пешеходным зонам:
- отделенным от проезжей части улиц и проездов газоном и имеющим непосредственные выходы из подъездов зданий, строений, сооружений, а также дворовым территориям, въездам во дворы, пешеходным дорожкам, расположенным на территории домовладений, на собственников, арендаторов (правообладателей), соответствующих зданий, строений, сооружений и на уполномоченные собственниками помещений в МКД организации, осуществляющие управление соответствующими многоквартирными домами, строениям.
Указанный пункт не соответствует статьям 210, 616 Гражданского кодекса Российской Федерации в части возложения безусловной ответственности (без заключения соответствующего договора о распределении бремени расходов) за организацию и производство уборочных работ по тротуарам, пешеходным зонам:
- отделенным от проезжей части улиц и проездов газоном и имеющим непосредственные выходы из подъездов зданий, строений, сооружений, а также въездам во дворы - на собственников, арендаторов (правообладателей), соответствующих зданий, строений, сооружений и на уполномоченные собственниками помещений в МКД организации, осуществляющие управление соответствующими многоквартирными домами, строениями.
Абзац 5 пункта 8.2.17.1 (с учетом пункта 8.2.17 и абзаца 1 пункта 8.2.17.1), возлагает ответственность за организацию и производство уборочных работ: по тротуарам, пешеходным зонам:
- от здания до проезжей части дороги, включая газон и 0,5 м от бортового камня в границах помещений, расположенных на первых и (или) цокольных этажах в жилых домах, зданиях, имеющих отдельный выход на тротуары - на собственников, арендаторов (правообладателей), осуществляющих хозяйственную и иную деятельность.
Указанный абзац изложен таким образом, что не позволяет однозначно уяснить его смысл и определить - на собственников, арендаторов (правообладателей) каких объектов предполагается возложение ответственности.
В силу пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
В зависимости от вложенного в него смысла оспариваемый абзац не соответствует также статьям 210, 616 Гражданского кодекса Российской Федерации, как предполагающий возложение собственником бремени содержания его имущества на иное лицо без заключения с иным лицом договоров, определяющих условия содержания имущества, в том числе границы территории и иные условия.
Указанные обстоятельства влекут признание абзаца 5 пункта 8.2.17.1 (с учетом пункта 8.2.17 и абзаца 1 пункта 8.2.17.1) недействующим полностью.
Пункт 8.2.17.11 Правил (с учетом пункта 8.2.17), возлагающий ответственность за организацию и производство уборочных работ: за уборку и вывоз бытового мусора, снега с территорий автостоянок, притротуарных парковок, гаражей и т.п. - на собственников, арендаторов (правообладателей), и (или) организации, эксплуатирующие данные объекты, не соответствует статьям 210, 616 Гражданского кодекса Российской Федерации в части установления безусловной ответственности арендаторов и (или) организаций, эксплуатирующих данные объекты, за уборку и вывоз бытового мусора, снега с территорий автостоянок, притротуарных парковок, гаражей и т.п. без заключения соответствующего договора, определяющего условия содержания имущества, в том числе границы территории и иные условия.
Кроме того, территория не может быть определена как "и т.п.", без конкретного наименования (кроме того, неясен статус притротуарных парковок).
При этом лицо, оспаривающее указанный пункт, не должно представлять доказательств наличия у него в собственности, в аренде автостоянок, гаражей. Указанным пунктом нарушаются права любого лица, рассматривающего возможность приобретения, эксплуатации данных объектов.
Пункт 8.2.17.12 Правил (с учетом пункта 8.2.17) возлагает ответственность за организацию и производство уборочных работ в соответствии с настоящими Правилами: за уборку и содержание территорий организаций и иных хозяйствующих субъектов, а также прилегающей к ним десятиметровой зоны (от границ участков, ограждений, зданий), подъездов к ним - на собственников, арендаторов (правообладателей).
Оспариваемый пункт не соответствует статьям 210, 616 Гражданского кодекса Российской Федерации в части возложения ответственности за организацию и производство уборочных работ: за уборку и содержание территорий организаций и иных хозяйствующих субъектов - на арендаторов (правообладателей), а также прилегающей к территориям организаций и иных хозяйствующих субъектов десятиметровой зоны (от границ участков, ограждений, зданий), подъездов к ним - на собственников, арендаторов (правообладателей) прилегающих территорий без соответствующего договора, определяющего размер прилегающей территории и иные условия несения расходов лицом, не являющимся собственником.
Из указанного пункта не представляется возможным установить, какие тротуары и зеленые насаждения имеются в виду.
Пункт 8.3.6.1 Правил, устанавливающий обязанность физических и юридических лиц осуществлять мойку и полив тротуаров и дворовых территорий, зеленых насаждений, принадлежащих им на праве собственности или каком-либо ином праве, а также территорий, прилегающих к объектам, находящимся в их собственности или пользовании, не соответствует статьям 210, 616 Гражданского кодекса Российской Федерации в части возложения на физических и юридических лиц безусловной обязанности осуществлять мойку и полив тротуаров, зеленых насаждений, принадлежащих им на каком-либо ином праве, а также территорий, прилегающих к объектам, находящимся в их собственности или пользовании, если это не предусмотрено договором, заключенным с собственником.
В пункте 8.3.6.2 Правил, определяющем, что в период листопадов организации и иные хозяйствующие субъекты, ответственные за уборку закрепленных и прилегающих территорий, производят сгребание опавшей листвы на газонах вдоль улиц и магистралей, дворовых территориях с последующим его вывозом на свалку в течение 24 часов, неясен статус закрепленных территорий в смысле, придаваемом им в указанном пункте.
Указанный пункт Правил не соответствует статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, что влечет признание его недействующим полностью.
В пункте 8.3.6.4 Правил установлено, что мойка и полив тротуаров и дворовых территорий, зеленых насаждений производится силами организаций, уполномоченных органом местного самоуправления, а также уполномоченными собственниками помещений в МКД организациями.
Ранее в пункте 8.3.6.1 Правил была установлена обязанность физических и юридических лиц осуществлять мойку и полив тротуаров и дворовых территорий, зеленых насаждений, принадлежащих им на праве собственности или каком-либо ином праве.
Из указанных пунктов не представляется возможным установить, по каким критериям разграничиваются обязанности субъектов, указанных в этих пунктах, по осуществлению мойки, полива тротуаров и дворовых территорий, зеленых насаждений; какие тротуары и зеленые насаждения имеются в виду.
При этом из положений пункта 1 статьи 39, пункта 1 статьи 36, статьи 154, пункта 1 статьи 158 Жилищного кодекса Российской Федерации следует, что уполномоченными собственниками помещений в МКД (при условии, что МКД - многоквартирный дом) организациями могут являться: управляющая компания, товарищество собственников жилья, жилищный кооператив или иной специализированный кооператив, которые осуществляют управление многоквартирным домом за счет внесения платы собственниками помещений этого многоквартирного дома.
Таким образом, пункт 8.3.6.4 Правил опосредованно возлагает обязанность по мойке и поливу тротуаров, зеленых насаждений на собственников помещений, расположенных в многоквартирном доме. Оспариваемый пункт затрагивает права ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ", имеющего нежилые помещения в многоквартирных домах.
Пункт 8.3.6.4 не соответствует статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации в части возложения обязанности по осуществлению мойки и полива тротуаров, зеленых насаждений уполномоченными собственниками помещений в МКД организациями.
Пункт 8.2.6.6 Правил, устанавливающий обязанность граждан и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности ежегодно в апреле проводить генеральную очистку всей закрепленной и прилегающей территории, не соответствует части 2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, которым предоставлено право органов местного самоуправления поселений и органов местного самоуправления городских округов принимать решение о привлечении граждан к выполнению социально значимых для поселения и городского округа работ в целях решения, вопросов местного значения городских округов, предусмотренных пунктом 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, только на добровольной основе. Названное обстоятельство влечет признание указанного пункта недействующим полностью.
Таким образом, положения оспариваемых пунктов Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 30.05.2012 г. № 46/938 "О правилах благоустройства территории муниципального образования город Тула", не соответствуют статье 71 Конституции Российской Федерации, статьям 210, 616 Гражданского кодекса РФ, статьям 7, 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствующей части.
ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ", которое является организацией, хозяйствующим субъектом, осуществляющим, в том числе торговую деятельность, имеет магазины, что следует из Устава общества.
Оспариваемые пункты Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 30.05.2012 г. № 46/938 "О правилах благоустройства территории муниципального образования город Тула", представляя собой общеобязательные предписания, рассчитанные на неопределенный круг лиц и на многократное применение, напрямую нарушают права ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ", возлагая на хозяйствующего субъекта не предусмотренные законом, договором обязанности, ответственность, создавая тем самым препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда.
В остальной части заявленных требований следует отказать в связи соответствием оспариваемых пунктов в остальной части законам, иным правовым нормативным актам.
Расходы ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" по уплате государственной пошлины в сумме 2 000 рублей, перечисленной в федеральный бюджет по платежному поручению от 09.09.2011 года № 270, подлежат взысканию в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с Тульской городской Думы в пользу ООО "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ".
Руководствуясь статьями 110, 170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать не соответствующими положениям статей 71 Конституции Российской Федерации, статьям 210, 616 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 7, 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не действующими пункты Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 30.05.2012 г. № 46/938 "О правилах благоустройства территории муниципального образования город Тула":
пункт 2.8.2,
пункт 2.8.3,
абзац 4 пункта 8.1.4 (с учетом абзаца 1 пункта 8.1.4) - в части обеспечения физическими и юридическими лицами благоустройства и прилегающих территорий,
абзац 1 пункта 8.2.2 - в части возложения обязанности на физических и юридических лиц обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на ином праве земельных участков прилегающих территорий в порядке, предусмотренном разделом 8 настоящих Правил;
пункт 8.2.12,
абзац 2 пункта 8.2.17.1 (с учетом пункта 8.2.17 и абзаца 1 пункта 8.2.17.1),
абзац 4 пункта 8.2.17.1 (с учетом пункта 8.2.17 и абзаца 1 пункта 8.2.17.1) - в части возложения ответственности за организацию и производство уборочных работ в соответствии с настоящими Правилами: по тротуарам, пешеходным зонам:
отделенным от проезжей части улиц и проездов газоном и имеющим непосредственные выходы из подъездов зданий, строений, сооружений, а также въездам во дворы - на собственников, арендаторов (правообладателей) соответствующих зданий, строений, сооружений и на уполномоченные собственниками помещений в МКД организации, осуществляющие управление соответствующими многоквартирными домами, строениями,
абзац 5 пункта 8.2.17.1 (с учетом пунктов 8.2.17 и абзаца 1 пункта 8.2.17.1),
пункт 8.2.17.11 (с учетом пункта 8.2.17) - в части возложения ответственности за организацию и производство уборочных работ в соответствии с настоящими Правилами:
за уборку и вывоз бытового мусора, снега с автостоянок, притротуарных парковок, гаражей и т.п. - на арендаторов (правообладателей), и (или) организации, эксплуатирующие данные объекты,
пункт 8.2.17.12 (с учетом пункта 8.2.17) - в части возложения ответственности за организацию и производство уборочных работ: за уборку и содержание территорий организаций и иных хозяйствующих субъектов - на арендаторов (правообладателей), и в части возложения ответственности за организацию и производство уборочных работ: за уборку и содержание также прилегающей к ним десятиметровой зоны (от границ участков, ограждений, зданий), подъездов к ним - на собственников, арендаторов (правообладателей) территорий,
пункт 8.3.6.1 - в части возложения на физических и юридических лиц обязанности осуществлять мойку и полив тротуаров, зеленых насаждений, принадлежащих им на каком-либо ином праве, а также территорий, прилегающих к объектам, находящимся в их собственности или пользовании,
пункт 8.3.6.2,
пункт 8.3.6.4 - в части возложения обязанности по осуществлению мойки и полива тротуаров, зеленых насаждений также уполномоченными собственниками помещений в МКД организациями,
пункт 8.3.6.6,
пункт 8.6.5.
В остальной части заявленных требований отказать в связи соответствием оспариваемых пунктов в остальной части законам, иным правовым нормативным актам.
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Взыскать с Тульской городской Думы в пользу общества с ограниченной ответственностью "ОРХИДЕЯ ПАРФЮМ" расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2 000 рублей.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня вступления в законную силу в Федеральный арбитражный суд Центрального округа через Арбитражный суд Тульской области.

Председательствующий
Н.И.ЧУБАРОВА

Судьи
Е.В.АНДРЕЕВА
Н.В.ПЕТРУХИНА


------------------------------------------------------------------