ТУЛЬСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 15 апреля 2013 г. по делу № 3-6/2013

Тульский областной суд в составе:
председательствующего Жуган Т.Д.,
с участием прокуроров Алисина М.М., Горшковой Н.Н.,
при секретаре Семенчевой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-6/2013 по заявлению Иваненкова М.С. о признании недействующей статьи 7.4 Закона Тульской области от 09.06.2003 года № 388-ЗТО "Об административных правонарушениях в Тульской области" (в редакции Закона Тульской области от 17.12.2012 года № 1863-ЗТО) со дня вступления решения суда в законную силу,

установил:

22 мая 2003 года Тульской областной Думой принят Закон Тульской области № 388-ЗТО "Об административных правонарушениях в Тульской области". 9 июня 2003 года указанный Закон подписан губернатором Тульской области и 14 июня 2003 года официально опубликован в общественно-политической газете "Тульские известия" № 131-134.

13 декабря 2012 года Тульской областной Думой принят Закон Тульской области № 1863-ЗТО "О внесении изменений в Закон Тульской области "Об административных правонарушениях", подписанный губернатором Тульской области 17 декабря 2012 года и опубликованный в том же печатном издании 20 декабря 2012 года № 190, пунктом 4 статьи 1 которого глава 7 вышеназванного Закона Тульской области от 09.06.2003 года № 388-ЗТО дополнена статьей 7.4 следующего содержания:
"1. Осуществление перевозчиком регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах в Тульской области без заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах с уполномоченным органом исполнительной власти области в сфере организации транспортного обслуживания населения области -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.
2. Повторное в течение года совершение юридическим лицом административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 настоящей статьи, -
влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей".
Индивидуальный предприниматель Иваненков М.С., имеющий лицензию Управления государственного автодорожного надзора по Тульской области Ространснадзора на право осуществления перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, обратился в суд с заявлением, впоследствии дополнив его и уточнив требование, в котором просит признать недействующей статью 7.4 Закона Тульской области от 09.06.2003 № 388-ЗТО "Об административных правонарушениях в Тульской области" со дня вступления решения суда в законную силу.
В обоснование заявленного требования сослался на то, что положения данной нормы противоречат федеральному законодательству, в частности, статьям 1 - 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", статьям 1 - 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", статьям 1.3, 1.3.1, 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьям 26, 26.1, подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункту 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, Правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 года № 112, Положению об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденному Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 года № 2, Правилам организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденным Приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 года № 200, Положению о лицензировании перевозок автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденному Постановлением Правительства РФ от 02.04.2012 года № 280, Приказу Минтранса России от 18.09.2008 года № 152 "Об утверждении обязательных реквизитов порядка заполнения путевых листов", Приказу Минтранса России от 30.03.1994 года № 15 "Об утверждении Требований по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемых при лицензировании перевозочной деятельности на автомобильном транспорте", Положению об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденному Приказом Минтранса РФ от 20.08.2004 года № 15, пунктам 1.1, 2.1, 2.1.1 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 года № 1090.
Полагает, что оспариваемая норма, как установившая административную ответственность за нарушение, по мнению заявителя, норм федерального законодательства, принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации и под угрозой административной ответственности вводит ограничение предпринимательской деятельности, чем нарушает его права.
Заявитель Иваненков М.С. в судебное заседание не явился, будучи надлежаще извещенным о времени и месте судебного разбирательства дела.
Представители заявителя по доверенностям Рыбец М.М. и Ревин В.В. поддержали заявленное Иваненковым М.С. требование по основаниям, изложенным в его заявлениях, и пояснили, что вопрос организации пассажирских перевозок урегулирован федеральным законодательством, поэтому субъект Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за нарушения в сфере организации пассажирских перевозок.
Считают, что необходимость заключения с уполномоченным органом договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах в Тульской области фактически является одной из форм предусмотренного федеральным законодательством согласования перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок и, следовательно, законодательство Тульской области о необходимости заключения такого договора конкретизирует в указанной части федеральное законодательство, ответственность за нарушение требований которого, относящихся к лицензионным, установлена на федеральном уровне.
Дополнительно сослались на то, что оспариваемая норма закона области нарушает требования статьи 15, пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку, предусмотрев в части второй административную ответственность за повторное нарушение для юридических лиц, законодатель Тульской области тем самым поставил хозяйствующие субъекты в неравное положение; а также противоречит статьям 14.1 и 14.1.2 КоАП РФ, устанавливая дублирующую ответственность. Кроме того, указали, что оспариваемая норма не отвечает критерию формальной определенности.
Представитель Тульской областной Думы по доверенности Петровичева Л.М. с заявленными требованиями не согласилась, полагая их необоснованными, указав, что оспариваемая заявителем норма принята Тульской областной Думой с соблюдением установленной процедуры, в пределах ее компетенции и предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, поскольку устанавливает административную ответственность за нарушение требований не федерального законодательства, а Закона Тульской области от 24.07.2006 года № 728-ЗТО "Об организации обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах в Тульской области"; федеральному законодательству не противоречит, в полной мере соответствует требованиям формальной определенности и не ограничивает права заявителя на осуществление предпринимательской деятельности.
Пояснила, что к лицензионным требованиям относится соблюдение лицензиатом норм законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения, возникающие при оказании услуг по перевозке; установление субъектом Российской Федерации обязанности заключения перевозчиком с уполномоченным органом договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах не является условием лицензирования, относится к предмету правового регулирования субъекта Российской Федерации по вопросу организации транспортного обслуживания населения, и потому последний вправе установить за нарушение данной обязанности административную ответственность.
Представители губернатора Тульской области по доверенностям Морозова Е.В. и Ивченко Л.И. также возражали против удовлетворения заявления Иваненкова М.С., поддержав позицию представителя Тульской областной Думы. Считают, что оспариваемая заявителем норма установлена в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, так как предусматривает административную ответственность за нарушение правил, предусмотренных Законом Тульской области от 24.07.2006 года № 728-ЗТО, принятым по вопросу, относящемуся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и не урегулированному федеральным законодательством. Заключение перевозчиком с уполномоченным органом договора регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении федеральным законодательством не предусмотрено и в понятие "осуществление лицензионной деятельности" не входит. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного оспариваемой нормой, характеризуется нарушением не лицензионных требований, установленных федеральным законодательством, а организационных, предъявляемых законом области к транспортному обслуживанию населения.
Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав письменные доказательства по делу, заслушав заключение прокурора Горшковой Н.Н., поддержанное прокурором Алисиным М.М., об отказе в удовлетворении заявления, суд приходит к следующему.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (часть 5).
Принципы разграничения предметов ведения и полномочия в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации.
Часть 1 статьи 1.3 КоАП РФ устанавливает предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, к которым, в том числе, относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Часть 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ относит к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Из этого следует, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях (статья 1.1 КоАП РФ), одновременно установил пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности: субъект Российской Федерации вправе устанавливать своими законами административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом.
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ осуществление законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно статье 16 Устава (Основного Закона) Тульской области постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области является областная Дума.
22 мая 2003 года Тульской областной Думой принят Закон Тульской области от 09.06.2003 года № 388-ЗТО "Об административных правонарушениях в Тульской области".
Законом Тульской области от 17.12.2012 года № 1863-ЗТО вышеназванный закон области дополнен оспариваемой заявителем статьей 7.4.
Судом установлено, что Законы Тульской от 09.06.2003 года № 388-ЗТО и от 17.12.2012 года № 1863-ЗТО были приняты по результатам рассмотрения законопроектов в трех чтениях большинством голосов от установленного числа депутатов.
9 июня 2003 года и 17 декабря 2012 года соответственно вышеназванные Законы Тульской области подписаны губернатором Тульской области и зарегистрированы в Реестре законов области под реестровыми номерами № 388-ЗТО и № 1863-ЗТО; официально опубликованы в газете "Тульские известия" 14 июня 2003 года № 131-134 и 20 декабря 2012 года № 190 и согласно их правовым нормам (статьям 11.2, 2) вступили в силу.
Изложенное свидетельствует о том, что Закон Тульской области от 09.06.2003 года № 388-ЗТО, а также Закон Тульской области от 17.12.2012 года № 1863-ЗТО о внесении в него изменений, приняты законодательным органом Тульской области с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие и опубликования законов субъекта РФ, установленных статьями 16, 20, 21 Устава (Основного Закона) Тульской области, статьями 10, 17, 18, 21, 22 Закона Тульской области от 14.12.1994 года № 4-ЗТО "О законах области", статьями 7, 8 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", что заявителем и его представителями не оспаривается.
Статьей 7.4 вышеназванного Закона Тульской области от 09.06.2003 года № 388-ЗТО (в редакции Закона Тульской области от 17.12.2012 года № 1863-ЗТО) установлена административная ответственность за осуществление перевозчиком регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах в Тульской области без заключения с уполномоченным органом договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах в виде штрафа для должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей, для юридических лиц - от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей (пункт 1), и за повторное в течение года совершение юридическим лицом административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 настоящей статьи, в виде штрафа для юридических лиц в размере от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.
При этом, отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах Тульской области, регулируются Законом Тульской области от 24.07.2006 года № 728-ЗТО "Об организации обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах в Тульской области", принятым в порядке реализации полномочий субъекта Российской Федерации по данному предмету совместного ведения, установленных подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ.
Определив в качестве одного из главных принципов организации транспортного обслуживания населения обеспечение безопасных условий для осуществления пассажирских перевозок (статья 1), названный закон включил в комплекс мероприятий, реализуемых уполномоченным органом в целях удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках, организацию регулярных перевозок, отбор перевозчиков для работы на маршрутах регулярных перевозок, осуществление контроля за работой перевозчиков по соблюдению ими установленных норм и правил (статьи 2, 5).
В этой связи положения части 1 статьи 3.1, части 4 статьи 5 указанного закона области предусматривают, что основанием для осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах является договор об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах, который заключается перевозчиком с уполномоченным органом по результатам конкурсов на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах, за исключением случаев, установленных статьей 3.1; перевозчики допускаются к выполнению регулярных перевозок после заключения договоров с уполномоченным органом.
Утверждая, что за нарушение данной нормы закона области законодатель Тульской области вправе устанавливать административную ответственность, представители Тульской областной Думы и губернатора Тульской области сослались на то, что заключение перевозчиком с уполномоченным органом договора об организации регулярных перевозок на пригородных и межмуниципальных маршрутах федеральным законодательством не предусмотрено.
Между тем, составляя предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вопросы организации транспортных перевозок, транспортного обслуживания и дорожной безопасности регулируются Федеральными законами от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090, Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 года № 2, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112, приказом Минтранса России от 18 сентября 2008 года № 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов", Положением об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденным приказом Минтранса России от 20 августа 2004 года № 15.
Так, из положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" усматривается, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации, а также при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а не актами субъекта Российской Федерации. Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также правила перевозок грузов автомобильным транспортом, утверждаются Правительством Российской Федерации. В качестве документа, служащего для учета и контроля работы транспортного средства, водителя, данным Уставом признается путевой лист. Обязательные реквизиты и порядок заполнения путевых листов утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Осуществление перевозок пассажиров и багажа без оформления путевого листа на соответствующее транспортное средство запрещено. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров осуществляются только в остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением тех случаев, когда согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок. В каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок должны быть размещены информация о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписании, времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту, наименовании конечного остановочного пункта маршрута, информация о наименовании, об адресе и о номерах контактных телефонов органа, осуществляющего контроль за регулярными перевозками пассажиров и багажа. Состав информации, включаемой в расписание, определяется правилами перевозок пассажиров.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, в том числе по принятию решений о временном ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения, осуществлению мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма, участию в организации подготовки водителей транспортных средств, информированию граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения, в то же время относит государственные полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единой системы технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения к ведению Российской Федерации (статьи 1, 2, 3, 4, 5, 6). Данным Федеральным законом урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к ремонту и содержанию дорог (статьи 11 - 14), к транспортным средствам, их составным частям, предметам дополнительного оборудования, их эксплуатации (статьи 15 - 19), к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 20, 23), права и обязанности участников дорожного движения, в том числе условия получения права на управление транспортными средствами, требования по подготовке водителей транспортных средств (статьи 24 - 28).
На основании предписаний указанных норм транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям, регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, что подтверждается соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг. Запрещается эксплуатация транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения, при несоблюдении их владельцами установленной федеральным законом обязанности по страхованию своей гражданской ответственности, лицами, находящимися в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения.
Эти требования получили развитие в Положении "Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденном приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 года № 2 (в редакции Приказа Минтранса России от 18 июля 2000 года № 75), где подробно изложены требования к профессиональной деятельности водителя (пункты 2.2, 2.3), к содержанию автобусов в технически исправном состоянии (пункты 3.1 - 3.4), к обеспечению безопасности дорожных условий на маршрутах автобусных перевозок, к автобусным остановкам, к железнодорожным переездам, паромным и ледовым переправам (раздел 4), к обследованию автобусных маршрутов, к организации перевозочного процесса (раздел 5), к перевозкам пассажиров в регулярном городском, пригородном и междугородном сообщении (пункт 5.9).
Названным Приказом Минтранса России на перевозчика возлагается обязанность комплексного обследования и согласования маршрута и графика регулярных перевозок, составления и утверждения на каждый маршрут регулярных перевозок паспорта и схемы маршрута с указанием опасных участков; разработки графика (расписания) движения на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, а также обязанность обеспечить каждого водителя, выполняющего регулярные перевозки, графиком движения на маршруте с указанием времени и мест остановок в пути на отдых, обед и ночлег, схемой маршрута. Запрещается отклоняться от заранее согласованных (утвержденных) маршрутов движения автобусов, производить остановки в местах, не предусмотренных графиком движения, превышать установленные скоростные режимы движения.
Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов и его утверждение с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.
Содержание приведенных положений федерального законодательства опровергает доводы представителей Тульской областной Думы и губернатора Тульской области о регулировании федеральным законодателем исключительно отношений, возникающих при оказании услуг по перевозке, и свидетельствует о том, что на федеральном уровне урегулированы в комплексе и взаимосвязи вопросы организации транспортного обслуживания, транспортных перевозок и дорожной безопасности.
Предписаниям перечисленного федерального законодательства корреспондирует регулирование, осуществленное вышеуказанным Законом Тульской области от 24.07.2006 года № 728-ЗТО "Об организации обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах в Тульской области", что следует не только из указания на обеспечение безопасности перевозок как на главный принцип организации транспортного обслуживания (статья 1), но и из содержания конкретных его норм.
Так, статья 3 (пункты 2 - 6) названного закона области регламентирует порядок перевозки пассажиров с посадкой и высадкой только в установленных остановочных пунктах, а также в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте, по маршруту регулярных перевозок в соответствии с установленными расписаниями; требования, предъявляемые к остановочным пунктам по маршруту регулярных перевозок, что в полной мере согласуется, в частности, с Федеральным законом от 08.11.2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (статья 19), а также с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 года № 112, содержащими аналогичные положения.
Предусмотрев необходимость заключения перевозчиком договора об организации регулярных перевозок на пригородных и межмуниципальных маршрутах с уполномоченным органом, Закон Тульской области от 24.07.2006 года № 728-ЗТО установил также порядок его заключения по результатам конкурса и без проведения такового, срок действия договора (статья 5). Статьей 6 данного закона предусмотрено, что решение об открытии, изменении, закрытии маршрутов принимается уполномоченным органом исходя из потребности населения в перевозках с учетом требований безопасности дорожного движения и санитарно-экологических требований по предложениям органов местного самоуправления, а также перевозчиков; открытие маршрута удостоверяется паспортом маршрута; одновременно с паспортом маршрута и утвержденным расписанием перевозчику оформляется маршрутная карта на право работы по указанному в ней маршруту; паспорт маршрута подлежит регистрации в реестре маршрутов; действие паспорта маршрута утрачивает силу с момента закрытия маршрута или прекращения действия договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах между перевозчиком и уполномоченным органом; перевозки на пригородных и межмуниципальных маршрутах осуществляются по расписанию движения, которое утверждается уполномоченным органом по предложениям органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 5 Закона Тульской области от 24.07.2006 года № 728-ЗТО Постановлением администрации Тульской области от 03.08.2007 года № 409 утверждены Правила организации транспортного обслуживания населения на территории Тульской области, которые устанавливают основания и порядок открытия, изменения, закрытия пригородных и межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок. Открытие маршрута регулярных перевозок удостоверяется паспортом маршрута, который составляется по установленной форме, утверждается уполномоченным органом и регистрируется в реестре маршрутов Тульской области (раздел II Правил). Пункты 20 - 22 раздела III Правил предусматривают, что уполномоченный орган не позднее 20 рабочих дней со дня регистрации паспорта маршрута объявляет конкурс на право заключения договора об организации регулярных перевозок; при заключении указанного договора выдает второй экземпляр паспорта маршрута перевозчику; по окончании срока действия договора об организации регулярных перевозок второй экземпляр паспорта маршрута подлежит сдаче перевозчиком в 20-дневный срок в уполномоченный орган. Раздел III Правил устанавливает порядок разработки и утверждения расписания движения по маршруту регулярных перевозок (п.п. 1 - 4). Одновременно с паспортом маршрута, утвержденным расписанием движения оформляется маршрутная карта, срок действия которой соответствует сроку действия договора об организации регулярных перевозок, являющегося основанием для ее оформления (пункт 7 - 9).
Как усматривается из представленного суду проекта типового договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах в Тульской области, входящего в состав конкурсной документации по проведению конкурса на право заключения такого договора, а также из действующего договора № 22-01-30/07-12 от 10.05.2012 года с приложением № 1, являющимся его неотъемлемой частью, договором регулярных перевозок определяется конкретный маршрут (номер, описание, протяженность), время начала/окончания работы на маршруте, количество рейсов, количество автобусов и их вместимость, а также на перевозчика возлагается обязанность осуществлять перевозки по указанному маршруту, обеспечить регулярность движения на маршруте ежедневно согласно утвержденному расписанию, соблюдать схемы автобусных маршрутов и осуществлять движение автобусов на маршрутах с использованием объектов транспортной инфраструктуры (пункты 1.1, 2.2.1, 2.2.9). Наличие таких условий в договорах, заключаемых уполномоченным органом с перевозчиками - победителями конкурсов, представителями Тульской областной Думы и губернатора Тульской области в ходе судебного разбирательства не отрицалось.
Изложенное свидетельствует о том, что необходимость заключения договора регулярных перевозок фактически является одной из возможных форм согласования перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок, предусмотренного федеральным законодательством, в связи с чем доводы представителей заинтересованных лиц о том, что заключение такого договора является требованием исключительно закона области, не могут быть признаны обоснованными.
Данный вывод суда не опровергается тем обстоятельством, что условия конкурса на право заключения указанного договора определяет уполномоченный орган, что, по мнению представителя губернатора Морозовой Е.В., исключает какое-либо согласование со стороны перевозчика. Как усматривается из Порядка проведения конкурса, утвержденного Постановлением администрации Тульской области от 09.02.2009 года № 51, предметом конкурса является право на заключение договора об организации регулярных перевозок на пригородных и межмуниципальных маршрутах; указанный договор заключается путем его подписания министерством транспорта и дорожного хозяйства Тульской области и победителем конкурса, что означает согласование сторонами (в том числе и перевозчиком) всех условий договора, включая конкретный маршрут и расписание перевозок; при этом участник конкурса, получивший наибольшее количество баллов по его итогам, не лишен возможности отказаться от заключения договора об организации регулярных перевозок (пункты 2, 16, 22, 23).
Таким образом, суд приходит к выводу, что положения Закона Тульской области от 24.07.2006 года № 728-ЗТО, в том числе по порядку открытия маршрута, утверждению расписания движения и заключению договора, имеют организационную направленность в целях достижения полноты и ясности административных процедур, связанных с транспортным обслуживанием пассажиров, и конкретизируют предписания, которые установлены в сфере регулирования правоотношений в области безопасности дорожного движения и организации транспортного обслуживания населения федеральным законодательством, поэтому не могут рассматриваться правовой основой для установления административной ответственности субъектом Российской Федерации.
При этом, административная ответственность за правонарушения на транспорте, в области дорожной безопасности и дорожного движения установлена главой 12 КоАП РФ, в том числе за: нарушение правил дорожной безопасности, в частности за управление транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке, транспортным средством, не прошедшим государственного технического осмотра; управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов, предусмотренных Правилами дорожного движения; управление транспортным средством при наличии неисправностей, при которых эксплуатация транспортных средств запрещена; управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством; нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств; невыполнение водителем законного требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения; несоблюдение требований об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Как указал в Постановлении № 16-П от 13 июля 2010 года Конституционный Суд Российской Федерации, реализация права на осуществление предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, как связанного с использованием транспортных средств, являющихся источником повышенной опасности, обусловливает необходимость принятия особых мер обеспечения безопасности пассажиров и других участников дорожного движения и введения обоснованных требований, в том числе ограничительного характера. Следовательно, нормативной правовой основой достижения баланса между свободой предпринимательской деятельности и интересами обеспечения безопасности в сфере транспортного обслуживания населения является именно федеральное законодательное регулирование, осуществляемое как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Перечисляя виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием, федеральный законодатель отнес к деятельности, требующей получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем специального разрешения (лицензии) на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя (статья 2 и подпункт 24 пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").
Постановлением Правительства РФ от 02.04.2012 г. № 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), согласно которому лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров являются, в том числе, соблюдение лицензиатом требований, установленных статьей 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"; соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (подпункты "з", "и" пункта 4).
Таким образом, соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров является лицензионным условием и требованием.
Исполнение приведенных предписаний федерального законодателя - безусловная обязанность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров.
Осуществление указанной предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных условий и требований влечет наступление административной ответственности по статье 14.1 КоАП РФ (части 3, 4).
Ссылку представителей заявителя в данном случае также и на статью 14.1.2 КоАП РФ суд считает необоснованной, поскольку указанной нормой установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта без лицензии и за осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта с нарушением условий, предусмотренных лицензией, но за исключением автомобильного и городского наземного электрического транспорта.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении № 16-П от 13 июля 2010 года указал, что субъекты Российской Федерации вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности и организации транспортного обслуживания населения, однако, защищая права одних лиц, а именно пассажиров, они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц, а именно предпринимателей. В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации регулирование, предусматривающее такие условия допуска к предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, которые, по существу, представляют собой ограничение прав и свобод, включая право, гарантированное статьей 34 Конституции Российской Федерации, на уровне субъекта Российской Федерации недопустимо, поскольку ограничения конституционных прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законом.
Нормативное правовое регулирование законодательством субъекта Российской Федерации вопросов организации транспортного обслуживания населения как вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как это следует из приведенных позиций Конституционного Суда Российской Федерации, должно иметь не ограничительный, а исключительно конкретизирующий характер, стимулирующий развитие данной сферы правоотношений, в данном случае - побуждающий предпринимателей заключать договоры на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам, перевозки по которым менее привлекательны с экономической, но значимы с социальной точки зрения (к примеру, в отдаленные, малонаселенные пункты); установление же административной ответственности нельзя отнести к мерам стимулирующего характера.
Таким образом, полномочные органы государственной власти Тульской области как субъекта Российской Федерации, исходя из потребностей конкретизации федерального законодательства, вправе принимать нормативные правовые акты, в частности, по организации транспортного обслуживания населения (в том числе, по порядку открытия маршрутов и заключению договоров на выполнение пассажирских перевозок на территории области), но без установления таких дополнительных условий (в данном случае административной ответственности), которые фактически представляют собой ограничение прав и свобод.
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения статьи 7.4 Закона Тульской области от 09.06.2003 года № 388-ЗТО "Об административных правонарушениях в Тульской области" противоречат федеральному законодательству в сфере организации транспортного обслуживания населения и приняты с превышением полномочий, поскольку федеральным законодательством уже установлены легитимные ограничения в указанной сфере (требования лицензирования) и за их нарушение установлена административная ответственность федеральным законодательством - КоАП РФ.
С доводами представителей Тульской областной Думы и губернатора Тульской области о том, что заключение договора об организации регулярных перевозок не относится к лицензионным условиям осуществления этого вида деятельности, суд не может согласиться ввиду того, что в объем лицензирования, установленного федеральным законодательством, входят все возможные ограничения предпринимательской деятельности. Иное означало бы нарушение принципа недопустимости ограничения экономических прав субъектов предпринимательской деятельности нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Установленные условия осуществления данного вида лицензируемой деятельности на уровне субъекта, как следует из вышеназванного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, не могут включать дополнительные ограничения предпринимательской деятельности, а могут носить только конкретизирующий федеральное законодательство характер, поэтому установление ответственности за нарушение таких норм может быть расценено только как дублирование федерального законодательства, а, следовательно, установление ответственности за нарушение лицензионного законодательства.
Поскольку вопросы организации пассажирских перевозок на территории муниципальных образований субъекта Российской Федерации являются вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и урегулированы федеральным законодательством, административная ответственность за нарушение предписаний в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания предусмотрена КоАП РФ, то установление административной ответственности в этом случае нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации порождает коллизии и несогласованность региональных и федеральных норм, снижает уровень правовых гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.4 Закона Тульской области от 09.06.2003 года № 388-ЗТО и статьей 14.1 КоАП РФ, разными должностными лицами, на что ссылалась представитель Тульской областной Думы Петровичева Л.М., свидетельствует не о правомерности установления оспариваемой нормой административной ответственности, а о возможности привлечения перевозчика в случае совершения им административного правонарушения к административной ответственности дважды за одно и то же правонарушение - и по законодательству Тульской области, и по законодательству Российской Федерации, в нарушение правил назначения административного наказания, установленных частью 5 статьи 4.1 КоАП РФ.
Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
При таких обстоятельствах, когда оспариваемая норма Закона Тульской области от 09.06.2003 года № 388-ЗТО "Об административных правонарушениях в Тульской области" принята с превышением полномочий и противоречит федеральному законодательству, суд приходит к выводу о наличии правовых оснований, предусмотренных частью 2 статьи 253 ГПК РФ, для признания ее недействующей, в связи с чем заявление Иваненкова М.С. подлежит удовлетворению.
Вместе с тем, с доводом представителей заявителя о формальной неопределенности оспариваемой нормы, что также могло бы послужить основанием для признания ее недействующей, суд не может согласиться, поскольку находит содержание ее положений ясным и не вызывающим неоднозначного понимания, в том числе и при определении субъекта административной ответственности, каковым является перевозчик. Проверка на соответствие региональному законодательству условий договора об организации регулярных перевозок, позволяющих перевозчику привлекать для выполнения своих обязательств по перевозке на договорной основе третьих лиц, не имеющих договора с уполномоченным органом, не является предметом рассмотрения данного дела.
В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ и разъяснениями, данными в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", учитывая, что оспариваемая норма закона области до вынесения судом настоящего решения применялась, указанная норма подлежит признанию недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

заявление Иваненкова М.С. удовлетворить.
Признать недействующей статью 7.4 Закона Тульской области от 09.06.2003 года № 388-ЗТО "Об административных правонарушениях в Тульской области" (в редакции Закона Тульской области от 17.12.2012 года № 1863-ЗТО) со дня вступления настоящего решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Тульский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий
Т.Д.ЖУГАН


------------------------------------------------------------------