АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 24 сентября 2013 г. по делу № А68-6510/2013

Дата объявления резолютивной части решения: 17 сентября 2013 года
Дата изготовления решения в полном объеме: 24 сентября 2013 года
Арбитражный суд Тульской области в составе:
председательствующего судьи Чубаровой Н.И.,
судей Егураевой Н.В., Косоуховой С.В.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Давыдовой Л.С.,
рассматривает в судебном заседании дело по заявлению прокурора Тульской области к Администрации муниципального образования Щекинский район (ОГРН 1027101504231, ИНН 7118011747)
о признании постановления Главы администрации муниципального образования Щекинский район от 04.04.2012 года № 4-329 "О раскрытии информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами на территории Щекинского района" недействующим полностью.
при участии в судебном заседании:
от прокурора: Лазукиной О.Г. - служебное удостоверение от 06.06.2013 г. ТО № 146030,
от администрации: Майорова К.В. - по доверенности от 01.03.2013 г. № 13,

установил:

Прокурор Тульской области обратился в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании постановления Главы администрации муниципального образования Щекинский район от 04.04.2012 г. № 4-329 "О раскрытии информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами на территории Щекинского района" не соответствующим требованиям Жилищного кодекса Российской Федерации и Стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 731, и недействующим полностью.

Данным постановлением утверждены временные типовые формы предоставления информации, подлежащей раскрытию на основании постановления Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 731 "Об утверждении стандартов раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами", организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами на территории Щекинского района, и ежегодного отчета управляющей организации перед собственниками помещений в многоквартирном доме о выполнении договора управления.
Прокурор Тульской области считает, что с учетом положений статьи 2, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) оспариваемый акт является нормативным актом, определение которого дано в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", и по своей сути не может носить рекомендательный характер.
Утвержденные постановлением Главы администрации муниципального образования Щекинский район от 04.04.2012 г. № 4-329 рекомендуемые типовые формы предоставления информации, подлежащей раскрытию на основании постановления Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 г. № 731 "Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами" и ежегодного отчета управляющей организации, носит обязательный характер для организаций, осуществляющих деятельность в сфере управления многоквартирными домами на территории Щекинского района.
Постановление Главы администрации муниципального образования Щекинский район от 04.04.2012 г. № 4-329 подлежит признанию недействующим по следующим основаниям.
Требования к составу информации, подлежащей раскрытию организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами на основании договора управления многоквартирным домом, порядку, способам и срокам ее раскрытия определены Стандартом раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 г. № 731 на основании части 10 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Под раскрытием информации понимается обеспечение доступа неограниченного круга лиц к информации (независимо от цели ее получения) в соответствии с процедурой, гарантирующей нахождение и получение информации (пункт 2 Стандарта).
В пункте 3 Стандарта установлено, что управляющая организация обязана раскрывать следующую информацию: общую информацию об управляющей организации; основные показатели финансово-хозяйственной деятельности управляющей организации (в части исполнения такой управляющей организацией договоров управления); сведения о выполняемых работах (оказываемых услугах) по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме; порядок и условия оказания услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме; сведения о стоимости работ (услуг) по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме; сведения о ценах (тарифах) на коммунальные ресурсы.
Обязательной для раскрытия является информация, предусмотренная в пунктах 8 - 15 Стандарта.
В части 1 статьи 7.23.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами на основании договоров управления, установленных Стандартом порядка, способов или сроков раскрытия информации, либо раскрытие информации не в полном объеме, либо предоставление недостоверной информации.
Таким образом, Жилищный кодекс Российской Федерации и Стандарт раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 731, не содержат норм, наделяющих органы местного самоуправления полномочиями по утверждению формы предоставления организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, информации, подлежащей раскрытию на основании Стандарта, и формы ежегодного отчета управляющей организации перед собственниками помещений в многоквартирном доме о выполнении договора управления.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что оспариваемое постановление издано с превышением пределов полномочий, предоставленных органам местного самоуправления.
20.08.2012 прокурором города Щекино в адрес Главы администрации муниципального образования Щекинский район принесен протест об отмене вышеназванного постановления. Исходя из информации Главы администрации муниципального образования Щекинский район от 17.09.2012 № 223-юр прокурору города Щекино в удовлетворении протеста отказано.
Администрация муниципального образования Щекинский район считает требования прокурора Тульской области не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
Типовые формы предоставления информации, подлежащей раскрытию на основании постановления Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 года № 731 "Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами", организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами на территории Щекинского района", и ежегодного отчета управляющей организации перед собственниками помещений в многоквартирном доме о выполнении договора управления за предыдущий год не предусмотрены действующим законодательством, их утверждение не отнесено к полномочиям органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти.
В соответствии с пунктом 2 статьи 15.1 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления муниципального района вправе решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Администрация муниципального образования Щекинский район указывает, что Типовые формы предоставления информации, подлежащей раскрытию на основании постановления Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 года № 731 "Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами", организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами и ежегодного отчета управляющей организации перед собственниками помещений в многоквартирном доме о выполнении договора управления за предыдущий год", утвержденные постановлением администрация Щекинского района" от 04.04.2012 г., носят рекомендательный характер, правовых норм, устанавливающих, изменяющих или отменяющих общеобязательные правила поведения для неопределенного круга лиц и отвечающих признакам и структуре правовой нормы, в этом постановлении не содержится, следовательно, постановление не является нормативным правовым актом.
Постановление администрации Щекинского района от 04.04.2012 г. № 4-329 было опубликовано в газете "Щекинский муниципальный вестник" № 19 (24) от 06.04.2012 г. и размещено на официальном портале муниципального образования Щекинский район.
Кроме того, 20.08.2012 года прокурором города Щекино в адрес Главы администрации муниципального образования Щекинский район принесен протест об отмене вышеназванного постановления.
Заявитель полагает, что прокурором Тульской области пропущен установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срок на подачу в арбитражный суд заявления о признании недействительным ненормативного акта (указанного постановления от 04.04.2012 г. № 4-329).
Выслушав доводы представителей сторон, оценив представленные доказательства, арбитражный суд находит требования заявителя подлежащими удовлетворению.
В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 192 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд в случаях предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3 статьи 7 Закона).
Статьей 2 названного закона определено, что муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления могут быть оспорены в арбитражном суде в соответствии со статьей 78 Федерального закона № 131-ФЗ.
В соответствии с частью 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 30.07.2013 г. № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" разъяснил, что по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс) рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.
Положения нормативного характера могут быть включены в утвержденные нормативным правовым актом приложения.
В связи с этим при определении юридической природы оспариваемого акта арбитражным судам надлежит исходить из оценки его содержания, принимая во внимание также следующее (пункт 1 постановления Пленума).
Решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц (пункт 1.2 постановления Пленума).
Постановлением администрации муниципального образования Щекинский район от 04.04.2012 г. № 4-329 "О раскрытии информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами на территории Щекинского района" утверждены:
1. временная типовая форма предоставления информации, подлежащей раскрытию на основании постановления Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 731 "Об утверждении стандартов раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами", организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами на территории Щекинского района (приложение № 1);
2. временная типовая форма ежегодного отчета управляющей организации перед собственниками помещений в многоквартирном доме о выполнении договора управления за предыдущий год (приложение № 2).
В пункте 3 постановления рекомендовано организациям, осуществляющим управление многоквартирными домами на территории Щекинского района, при предоставлении собственниками помещений в многоквартирном доме расчета о выполнении договора управления за предыдущий год использовать типовую форму ежегодного отчета управляющей организации перед собственниками помещений в многоквартирном доме о выполнении договора управления за предыдущий год.
Постановление от 04.04.2012 г. № 4-329, как указано в нем, принято на основании пункта 11 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 731 "Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами", статьи 42 Устава муниципального образования Щекинский район.
Указанное постановление опубликовано в выпуске № 19 (24) от 06.04.2012 г. информационного бюллетеня Собрания представителей и администрации МО Щекинский район "Щекинский муниципальный вестник".
Постановление администрации муниципального образования Щекинский район от 04.04.2012 г. № 4-329 рассчитано на неоднократное применение, влечет юридические последствия для неопределенного круга лиц, и обладает признаками нормативного правового акта, по своей сути не может носить рекомендательный характер.
Указание на рекомендательный характер акта органа местного самоуправления не является безусловным основанием для вывода о ненормативном характере акта. Такой вывод следует из постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа от 14.11.2012 года по делу № А68-2720/11, которым отменено определение Арбитражного суда Тульской области от 25.07.2012 года о прекращении производства по делу; дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тульской области. Кассационная инстанция признала, что постановление администрации города Тулы от 02.08.2006 года № 1595 "Об утверждении методики расчета расходов, связанных с содержанием и эксплуатацией недвижимого муниципального имущества (кроме земельных участков), принадлежащего муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения при предоставлении этого имущества в аренду", в пункте 2 которого указанная Методика рекомендована муниципальным унитарным предприятиям к применению (кроме земельных участков), является нормативным правовым актом.
По существу спора суд учитывает следующее.

Частью 10 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что управляющая организация обязана обеспечить свободный доступ к информации об основных показателях ее финансово-хозяйственной деятельности, об оказываемых услугах и о выполняемых работах по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, о порядке и об условиях их оказания и выполнения, об их стоимости, о ценах (тарифах) на ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг, в соответствии со стандартом раскрытия информации, утвержденным Правительством Российской Федерации. Особенности раскрытия информации о деятельности по управлению многоквартирным домом и предоставления для ознакомления документов, предусмотренных настоящим Кодексом, товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, осуществляющими управление многоквартирным домом (без заключения договора с управляющей организацией), устанавливаются этим стандартом раскрытия информации. Контроль за соблюдением этого стандарта раскрытия информации указанными товариществом, кооперативом, управляющей организацией осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, указанными в части 2 статьи 20 настоящего Кодекса, в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Пунктом 11 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что если иное не установлено договором управления многоквартирным домом, управляющая организация ежегодно в течение первого квартала текущего года представляет собственникам помещений в многоквартирном доме отчет о выполнении договора управления за предыдущий год.
Требования к составу информации, подлежащей раскрытию организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами на основании договора управления многоквартирным домом, порядку, способам и срокам ее раскрытия определены Стандартом раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 731.
Под раскрытием информации понимается обеспечение доступа неограниченного круга лиц к информации (независимо от цели ее получения) в соответствии с процедурой, гарантирующей нахождение и получение информации (пункт 2 Стандарта).
В пункте 3 Стандарта установлено, что управляющая организация обязана раскрывать следующую информацию: общую информацию об управляющей организации; основные показатели финансово-хозяйственной деятельности управляющей организации (в части исполнения такой управляющей организацией договоров управления); сведения о выполняемых работах (оказываемых услугах) по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме; порядок и условия оказания услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме; сведения о стоимости работ (услуг) по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме; сведения о ценах (тарифах) на коммунальные ресурсы.
Обязательной для раскрытия является информация, предусмотренная в пунктах 8 - 15 Стандарта.
Жилищный кодекс Российской Федерации и Стандарт раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 731, не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по установлению Стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, особенностей раскрытия информации о деятельности по управлению многоквартирным домом и предоставления для ознакомления документов, предусмотренных настоящим Кодексом, товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, осуществляющими управление многоквартирным домом (без заключения договора с управляющей организацией).
Указанные акты не содержат норм, наделяющих органы местного самоуправления полномочиями по утверждению формы предоставления организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, информации, подлежащей раскрытию на основании Стандарта, и формы ежегодного отчета управляющей организации перед собственниками помещений в многоквартирном доме о выполнении договора управления.
В силу части 10 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 731 изложенные в них требования носят обязательный характер.
Постановление Главы администрации муниципального образования Щекинский район от 04.04.2012 № 4-329 издано с превышением пределов полномочий, предоставленных органам местного самоуправления. Кроме того, оспариваемым постановлением органа местного самоуправления придан рекомендательных характер тем нормам, которым федеральный законодатель придал обязательный характер.
Постановление Главы администрации муниципального образования Щекинский район от 04.04.2012 № 4-329, устанавливая формы предоставления информации, подлежащей раскрытию, и ежегодного отчета управляющей организации перед собственниками помещений в многоквартирном доме о выполнении договора управления, фактически подменяет установленный государством Стандарт раскрытия информации организациями, чем затрагивает права и законные интересы юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере управления многоквартирными домами на территории Щекинского района, иных лиц, которым управляющая организация на основании части 10 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации обязана обеспечить свободный доступ к информации об основных показателях ее финансово-хозяйственной деятельности, об оказываемых услугах и о выполняемых работах по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, о порядке и об условиях их оказания и выполнения, об их стоимости, о ценах (тарифах) на ресурсы.
При таких обстоятельствах требования прокурора Тульской области подлежат удовлетворению.
Руководствуясь подпунктом 4 пункта 1 статьи 150, статьями 184 - 187 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать постановление Главы администрации муниципального образования Щекинский район от 04.04.2012 № 4-329 "О раскрытии информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами на территории Щекинского района" не соответствующим требованиям Жилищного кодекса Российской Федерации и Стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 731, и недействующим полностью.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня вступления в законную силу в Федеральный арбитражный суд Центрального округа через Арбитражный суд Тульской области.

Председательствующий
Н.И.ЧУБАРОВА

Судьи
Н.В.ЕГУРАЕВА
С.В.КОСОУХОВА


------------------------------------------------------------------